A lo largo de las últimas semanas hemos sido testigos de diversos escándalos que involucran a servidores públicos en todos los niveles en tramas de corrupción y conflictos de interés. Cada semana se filtra a la opinión pública una nueva grabación o algún documento que compromete a funcionarios en situaciones irregulares, o se publica una investigación periodística que expone y abunda en la realidad de nuestro sistema político: sus instituciones, y sus principales agentes, no son capaces de ofrecer respuestas eficientes a la sociedad en la que existen.
Francis Fukuyama, en su trabajo sobre evolución institucional ofrece un marco analítico para el estudio del desarrollo político, que compara a éste con la evolución biológica.[1] La evolución darwiniana, afirma, se construye alrededor de los principios de variación y selección: los organismos experimentan mutaciones genéticas, y aquellos mejor adaptados a su ambiente sobreviven y se reproducen. De la misma forma, existe una variación intrínseca en el funcionamiento de las instituciones políticas y aquellas que mejor puedan responder a un ambiente físico y social, sobreviven y proliferan. El autor hace un importante señalamiento: a diferencia de los genes, las instituciones humanas están sujetas a la posibilidad de diseño y de cambio deliberados. Las instituciones se transmiten socialmente, a través del tiempo, no se replican genéticamente. Están dotadas de valores y apreciaciones culturales propias de cada comunidad, y clasificadas por una variedad de mecanismos sociales y psicológicos que las hacen resistentes al cambio y adversas al riesgo. Fukuyama afirma que este conservadurismo inherente a las instituciones humanas explica por qué el desarrollo político frecuentemente es revertido por la decadencia política.
De este proceso de evolución institucional vinculada a las preferencias sociales, desprende que se pueda dar el caso en el que, a pesar de aparentemente existir incentivos para modificar las instituciones, haya reticencia de las mismas sociedades a realizar cambios. Es decir, las instituciones forjadas a partir de una serie de valores y percepciones sociales de un periodo determinado pueden no corresponder a los mecanismos sociales vigentes en esa misma sociedad en un periodo distinto; darse cuenta de este desfase, y sobre todo resolverlo, puede no ocurrir de manera inmediata. Estas instituciones anacrónicas –sticky institutions– se presentan como una descripción adecuada para la situación del sistema político mexicano en el año 2015. El gran reto que se presenta ante nosotros consiste en cómo actualizar estas instituciones ante una nueva realidad social.
Una forma para crear instituciones eficientes –o por lo menos la asequible en este contexto– es garantizar el acceso simétrico y completo a la información pública. Actualmente, pareciera ser que la regla en la práctica gubernamental es garantizar un principio de máxima opacidad: informar lo menos posible y de la forma más compleja e inaccesible. La normatividad en materia de acceso a la información representó un avance fundamental en el combate a este tipo de prácticas. Sin embargo, la publicación selectiva de la información se ha vuelto un vicio burocrático.
Probablemente, los grandes cambios institucionales requeridos en México puedan tener su inicio en el microfundamento del pacto social: que cada ciudadano sepa con precisión qué está haciendo y qué no está haciendo el gobierno. Cuando se habla sobre evolución institucional, con frecuencia se afirma que ante un impasse mantenido por los agentes, conservadores por naturaleza, es necesario un choque externo que provoque que éstos estén dispuestos a aceptar los altos costos que implicaría en el corto plazo la transición hacia un nuevo esquema institucional: un cambio en las reglas del juego institucional. No podemos esperar a que un factor endógeno como la cultura burocrática genere un cambio en el statu quo de nuestras instituciones. En este sentido, si queremos que el gobierno dé a conocer adecuadamente la información relacionada a sus actividades, es necesario cambiar estas reglas del juego y no esperar a que los funcionarios, por voluntad propia, decidan hacerlo. En este contexto, se abre el debate sobre la posibilidad de legislar en materia de Gobierno Abierto.
Si bien hay consenso sobre los múltiples beneficios que una correcta implementación de este tipo de estrategias de apertura de información y colaboración ciudadana puede tener en términos sociales e incluso económicos, existen distintas opiniones sobre la necesidad de legislar en la materia. Hay quienes dicen que no se debe encasillar un concepto en constante evolución como lo es “Gobierno Abierto”. Aseguran que sería inútil legislar alrededor de una noción que está sujeta al desarrollo tecnológico inmediato, por lo que resultaría contraproducente enmarcarla en un marco jurídico rígido y estático. Así, los opositores a una legislación en la materia aseguran que el Gobierno Abierto debe ser un proceso de sensibilización, no una obligación administrativa que genere más burocracia. Este argumento es, en el mejor de los casos, ingenuo.
Un Gobierno Abierto no se crea por decreto, de acuerdo. Pero los mismos argumentos pudieron ser utilizados a principios de la década anterior en contra de las distintas iniciativas de leyes de transparencia y acceso a la información. Estas iniciativas preveían la magnitud del cambio institucional y funcional que generarían en el trabajo diario de miles de funcionarios, y para poder asegurar una transición apropiada, los regímenes transitorios de las mismas contemplaban amplios periodos para la implementación de las nuevas obligaciones, de tal forma que se pudiera llevar a cabo un proceso de adaptación en el funcionamiento interno de los entes obligados.
Las estrategias de Gobierno Abierto se presentan como una medida asequible que generaría grandes beneficios en participación e incidencia ciudadana, sobre todo a través de la coproducción de análisis, estudios, productos y plataformas con valor público. Sin embargo, para que estas estrategias sean un compromiso creíble, con incidencia verdadera en la evolución institucional, no pueden formar parte de una agenda política “voluntaria” o dependiente de una decisión arbitraria del administrador o gobernante en turno. Si se optara por esta vía, se correría el riesgo de caer en la simulación que ha generado el hoy cuestionado Gobierno Federal al –paradójicamente– presidir la iniciativa internacionalAlianza por el Gobierno Abierto. La apertura de datos gubernamentales y la inclusión de la ciudadanía en el desarrollo de políticas y nuevas plataformas con utilidad pública, debe de ser una obligación legal para los entes públicos.
El mecanismo legislativo que establezca estas nuevas obligaciones debe ser lo suficientemente innovador para que, en primer lugar, pueda garantizar un piso mínimo y rutas de implementación hacia la apertura de la información gubernamental, los nuevos formatos y métodos de almacenamiento. Pero además, debe tener la capacidad normativa para prever la evolución de la noción de Gobierno Abierto y, por lo tanto, contar con un marco de análisis lo suficientemente adaptativo para mantener su vigencia en el corto y mediano plazo. Es decir, que una Ley de Gobierno Abierto sirva como una plataforma, y no como una jaula, para todos los esfuerzos que se realicen en la materia.
Por otro lado, partimos del supuesto de que la evolución institucional es un proceso simbiótico, donde el cambio en la percepción, los valores y los elementos sociales no es suficiente si no está acompañado de cambios formales en los mecanismos de toma de decisión, o viceversa. En este sentido, cualquier proyecto de Ley que busque regular el Gobierno Abierto debe comprender esto. Para ello, es necesario que se contemplen dos aspectos fundamentales: por un lado, la importancia de la participación ciudadana en todas las etapas del proceso de la conformación e implementación del proyecto, y por otro, la necesidad de trabajar de la mano de los funcionarios que desarrollan sus actividades diarias en el marco burocrático que se pretende modificar.
Una ley más no va a solucionar inmediatamente la crisis institucional a la que nos enfrentamos actualmente, ni se debe pretender que lo haga. Sin embargo, con un adecuado realineamiento de los incentivos y el cambio progresivo que esto desembocaría en las instituciones, se generarían las condiciones necesarias para desencadenar una serie de eventos y cambios en el comportamiento individual que convergerían en modificaciones significativas a nivel sistema.
En este sentido, una Ley de Gobierno Abierto debe ser considerada como un esfuerzo que aspira a desencadenar un efecto dominó en el complejo entramado institucional con el cual convivimos los ciudadanos. No debemos caer en explicaciones tautológicas de nuestra “cultura” como origen de los vicios y defectos del sistema político. Las instituciones, rígidas y conservadoras por naturaleza, pueden y deben evolucionar para ofrecer respuestas a una sociedad que demanda cada vez más transparencia, una mayor rendición de cuentas y garantías para el cumplimiento de sus derechos fundamentales.
Bernardo Rivera Muñozcano (Relaciones Internacionales, ITAM) es co-creador de la iniciativa de ley “Ciudad Abierta”, proyecto en el que participan funcionarios del Gobierno del Distrito Federal, de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y representantes de la sociedad civil organizada.
[1] Fukuyama, Francis, “The Necessity of Politics”, en The Origins of Political Order, Nueva York: FSG, 2011.
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